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美国审计计划管理与质量控制考察纪实

作者:司盟企服时间:2022-06-29 14:01:46
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作者:佚名 2006-7-21 0:54:03 来源:中审网
美国国家审计属于立法型,审计机关包括国会所属的会计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室,以及联邦政府各部门设立的检察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的检察长办公室。美国联邦会计总署与地方审计机关没有领导和被领导的关系,各州的审计体制不尽相同。但无论何种审计体制,主计长都是由公众投票选举的,审计机关对国会或州、市议会负责。如纽约市审计局设在主计长办公室,主计长由公众选举产生,与市长、市议会议长平级,直接向议会汇报工作,并对公众负责。

美国国家审计机关审计计划管理

?一?审计计划管理基本情况

1、审计机关审计权限。美国国家审计机关审计的主要是政府预算资金或投资所涉及到的项目?或单位?,工作范围相当广泛。其中心内容是评价政府对各项目的投资是否值得和合理。如洛杉矾市审计局的审计范围涉及市政府安排的l10多亿预算资金,主要是一些独立的部门或单位,如机场、港口和水电部门,还有一些预算执行部门,如法院、安全部门、警察局、公共服务机构和事业单位等;另外,还有一些诸如养老金等社会福利基金和少量政府部门间的转移支付等资金的审计。

2、审计计划部门的设置情况。美国审计机关对审计计划工作十分重视。审计机关内部都设有专门的审计计划管理部门,如会计总署就单独设立了政策和项目计划办公室,形成完整的审计计划工作体系。联邦政府部门的监察长办公室也在政策、计划和管理系统办公室设置了计划和难点评估处专司审计计划工作。

3、审计项目计划的组成。美国国家审计机关的审计计划一般包括常规性的审计项目、国会或议会交办的项目?在我国为政府领导交办事项?、公众热线举报项目等内容。如美国会计总署的审计计划包括常规性的审计项目、国会交办的审计项目等。常规性的审计项目,诸如按要求每三年对联邦储备资金、国家房产基金、政府出版商等内容进行的一次审计。除常规性审计外,还有国会交办的一些审计事项,这些项目一般很难在年初确定,大都是年度中期出现的国会关心的某个重大问题。洛杉矾市审计局的审计项目计划中就有公众热线举报项目,市政府开通了市民热线,专门接受市民投诉,对于此类投诉,审计局认为是重大事项的,就列入审计计划。另外,每年还要保证完成市议会交办的一些突发审计事项。值得一提的是,美国不存在授权审计事项。即使涉及到对联邦政府投资于地方项目的审计,也由会计总署直接审计,而不授权地方审计机关审计。

4、确定审计计划重点内容的方法。为了加强审计计划的针对性、准确性和合理性,美国国家审计机关在确定审计项目计划时主要采用以下几种方法:

一是风险评估。如洛杉矾市审计局每年都要对审计管辖的部门、项目进行风险评估,即按照一定标准评定出各部门的风险系数,最终将风险系数大的部门列入当年的审计计划,从而建立了以风险高低为依据来选择被审计单位的计划的编制方法。采用这种方法可能会出现因有些部门风险持续居高,而被审计机关连续数年列入审计计划的现象。

二是召开研讨会。如美国会计总署在确定审计计划前,一般先确定所谓“项目领域”清单,并对项目进行可行性研究。研究的途径,包括召开各种研讨会、与有关专家展开讨论、与国会议员和国会工作人员研讨等,尤其是通过与国会各委员会成员的对话。进行可行性研究要考虑的问题很多,如国会其他团体或会计总署是否曾经在以前年度涉及;以前年度审计的情况及主要问题;其他部门是否已经开展了总署拟开展的审计任务。从而保证会计总署与国会的其他服务机构以及与其他审计机关不存在重复劳动。

三是审计工作目标。如纽约市审计局年度审计计划的重点按照以下几个方面来确定:一是常规性的审计任务,比如对市政部门的审计一般要求4年审计一次;二是按照审计局的工作目标来确定重点被审计单位,目标在审计手册中都作了规定,详细规定了审计局各部门的审计目标;三是将政府拨付资金量较大的部门作为重点审计部门;四是对市民举报电话中反映的重点问题进行审计。

5、审计计划的编制程序。美国国家审计机关编制审计计划,首先在制定计划前对各审计项目进行风险评估和可行性研究,以确定重点审计项目;其次在编制审计计划过程中,考虑审计项目计划本身的问题,如全面性、影响程度和未来的发展、计划结果敏感度等;最后将计划书送计划规划中心审核,规划中心就有关疑点提出访问,然后由审计长、审计长助理、行政部门负责人与各工作主管人员组成的规划委员会举行会议,进行广泛讨论。规划中心负责人就有疑问及必须修改之处拟写一份备忘录送交计划负责官员,最终形成年度审计项目计划。

6、审计计划的执行及调整。

美国审计机关一般采用分级控制的方式对审计项目的执行情况进行监督。如纽约市审计局设有五个处来专门负责掌握审计计划执行进度的情况,每个处都有自己分管的一部分审计项目,他们对自己分管的项目负责,在年度审计计划的执行过程中,对各个项目进行监督。另外审计小组的负责人对审计项目执行进度进行日常的监督,检查每天完成的审计工作是否与制定的目标任务量一致,上述五个处则通过对审计小组负责人工作的检查,来达到对审计项目执行进度进行控制的目的。

已经确定出的审计项目计划并非一成不变,审计机关在年度中期视情况对计划作适当的调整。当一些外部事件发生,出现一个新问题时,审计计划就会适时地变化。在一般情况下,审计局优先完成这些项目,如果议会交办的事项过多,则调减部分常规项目或委托注册会计师事务所审计。在事务所的选择上采取招标方式,审计报告最终以审计局的名义出具。

美国国家审计机关审计质量控制管理

通过考察,我们了解到美国国家审计机关对审计项目质量非常重视,审计质量控制水平较高,主要表现为以下几个方面:

一、设立审计复核部门。美国国家审计机关一般设有专门部门对审计项目进行复核。如美国会计总署设立了专门的内部法律顾问处,对所有的审计报告进行复核。纽约市审计局设有质量检查处,负责对审计项目质量进行检查。

二、实行审计报告复核制度。以纽约市审计局为例,审计局内部有专门规定,要求必须对审计组出具的审计报告进行复核。复核是以交叉方式进行的,即由另一个审计组的复核人员将审计报告与审计工作底稿核对,以查看审计报告反映的事实是否准确清楚,如果事实不清,复核人员可以要求审计人员进一步查证。

三、实行审计项目质量检查制度。美国国家审计机关对审计项目的质量检查一般都是通过对审计报告的检查来完成的,检查的形式多样。如会计总署规定,各部门领导每年要对其下属单位的审计报告进行检查。另外,会计总署每年还对其15个特派办的审计报告在审计质量和技术方法上进行检查。纽约市审计局每年除了由质量检查处对审计项目质量进行抽查外,还组织各业务处进行互查。抽查是通过检查审计工作底稿和审计报告,填写问卷或表格的方式,以查明审计人员是否按照审计方案实施了审计,审计工作底稿是否能反映审计的全过程,审计中是否执行了法定的审计程序。如果发现审计项目有质量问题,检查人员要与项目负责人交换意见,并结合年度培训有针对性地对有关人员进行业务培训。除了审计机关对审计项目进行内部抽查外,每三年还要聘请外部审计同行如会计师事务所、企业的内部审计部门等进行检查。为了保证外部检查的公正性,审计机关采取招投标的方式来选择检查单位。中标的外部审计同行按照国家审计准则对审计机关完成的审计项目质量进行检查,并向社会各界发布检查报告。

四、开展风险评估审计。美国国家审计机关不仅在项目的确定上采用风险评估的方法,而且在项目的审计过程中也实施风险评估。如洛杉矾市审计局,在实施审计的过程中,首先收集与审计项目相关的资料,然后对审计项目进行风险评估,并为审计重点的确定及下一步的审计抽样工作做准备。风险评估主要是对被审计单位内控制度进行评价,评价被审计单位内控制度是否健全并有效实施,对风险的控制是否达到预期目标等。

五、严格审计程序。美国国家审计机关在审计过程中通过采取严格的审计程序,来达到规避审计风险的目的。也就是说,审计人员只要在审计实施过程中,严格按照审计程序来审计,即使出具报告后,又发现了被审计单位的重大违法违规问题,也不能作为审计机关或审计人员的审计风险。

六、采用先进的审计技术方法。目前,美国国家审计机关普遍采用样本量抽样方法和计算机技术进行审计,以达到提高审计效率,降低审计风险的目的。时至今日,ACL软件和样本量抽样审计方法,在美国被广泛采用,它是通过计算机对所有资料在金额上予以分类,并对不同阶段、不同金额的资料进行随机抽样,从而以部分推断全体的方法,这种方法改变了过去抽样范围小、随意性大的状况,使审计方法前进了一大步。

七、执行统一的审计准则。美国会计总署等所有审计机关均执行统一的审计准则,该准则是由会计总署制定的,又称黄皮书,对审计取证以及审计工作底稿等内容作了详细的规定,从而增强了审计报告的时效性。

八、接受社会舆论的监督。美国各级审计机关的审计报告和被审计单位对审计报告的反馈意见,以及社会审计组织对审计机关审计项目质量检查的报告都向社会公布,一旦审计机关的审计报告有质量问题,不仅影响到审计机关的声誉,还会影响到审计机关负责人的政治前途。正因如此,审计机关提出对公众负责的宗旨,在审计过程中不仅要严格执行审计程序,还要尽力查出被审计单位存在的问题。据纽约市审计局介绍,他们审计一个单位所用的时间,要比社会审计组织审计一个单位用的时间长得多。

九、加强审计职员的培训。美国国家审计机关对审计人员的知识结构有一定要求。如纽约市审计局要求审计人员不仅要有审计方面的专业知识,还要有其他方面的相关知识背景,如计算机、会计、统计等知识,以提高综合判断能力。洛杉矾市审计局规定审计人员每年要接受80小时的职业培训。审计人员可以参加审计机关自己组织的职业培训,也可以参加注册会计师和内部审计师的职业培训。使审计人员更新知识,了解社会审计和内部审计的最新成果和动态。

通过考察,对照我国审计现状,我们觉得应作如下几方面改进:

一、尽快建立全国统一的、标准的审计对象的基础数据库。审计项目计划的制定应该建立在对历史资料数据掌握的基础上,对某个项目的确定要充分考虑以前年度的审计情况,因此审计署目前应抓紧研究开发审计项目计划管理软件,建立审计项目计划管理信息系统,为审计对象数据库的建立作准备。

二、严格审计计划执行进度报告制度。借鉴美国经验,审计署要进一步严格和完善审计计划执行进度报告制度,以对全国审计计划的执行情况进行控制,使之制度化、法定化,从而为领导进行宏观决策提供依据。

三、开展对制定审计项目计划的可行性研究。当前我国审计机关对审计计划可行性研究做得不够充分,缺乏对审计项目计划的可行性分析。这样,往往发生对已经确定的项目,因事前未作可行性研究或可行性研究不够深入,审计人员进点后才发现不具备审计条件而要求调减的现象。借鉴美国的经验,我们应对可行性研究的内容、方式和判断标准作进一步规定,使之固定化、格式化,以提高审计计划的针对性、准确性。

四、严格执行国家审计准则。国家审计机关在实施审计的过程要严格按照审计署制定的国家审计准则的要求进行审计。同时,进一步完善审计报告制度,采取审计报告原名制,明确审计报告修改责任。

五、积极探索风险评估审计方法。借鉴美国国家审计机关开展风险评估审计的做法,探索风险审计的新路子,以减少审计的盲目性,抓住审计重点,提高审计工作效率。

六、丰富审计质量检查的形式。目前,审计署关于《审计机关审计项目质量检查暂行规定》已经出台,审计机关不仅要严格按照规定的要求开展质量检查工作,而且可以借鉴美国的经验,采取多种方式进行检查,如组织业务处进行互查、采取问卷调查形式等等。

七、进一步加强审计复核工作。审计署2号令颁布了《审计机关审计复核准则》,对审计复核工作做了详细规定。当前,各级审计机关应加强审计复核工作,减少不必要的审计复议和行政诉讼的发生,以降低审计风险。

八、强化审计职业培训。目前,应加强对我国国家审计机关审计人员的职业培训,尤其要加强地县级审计干部的培训。首先,要保证审计培训的时间;其次,要扩大培训的内容,不仅要学习国家审计的有关知识,还要学习注册会计师和内部审计的有关知识,以扩大审计人员的知识面。

来源: (作者单位:审计署驻广州特派办)

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