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中美国家审计体制比较研究

作者:司盟企服时间:2022-09-13 15:35:17
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随着我国市场经济的发展和改革开放的进一步深入,审计环境已发生了深刻的变化,现行国家审计体制的弊端日渐显露出来。本文试图通过比较中美两国不同的国家审计体制,希望可以从中得到启示,以期为我国国家审计体制的改革提供一些可供借鉴的做法和经验。

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一、中美国家审计体制的比较

1、审计机关设置

我国的国家审计机关是依照1982年通过的《宪法》于1983年设立的。按照宪法规定,国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国的审计工作;县级以上地方人民政府设立审计机关,在本级政府和上一级审计机关的领导下负责本行政区域内的审计工作。这一体制属于行政型审计模式。

美国是立法模式国家审计的发展者。但从1800年到1920年这120年间,美国的国家审计部门一直属于政府,即在美国财政部内设首席审计官办公室,负责政府审计工作。1921年颁布实施了《预算和会计法案》,根据该法案,在国会之下设置独立的国家审计机构——美国审计总署,同时撤消财政部的主计长和审计官,这两项职能全部移交美国审计总署。

2、审计长任免

按照我国的法律规定,审计署审计长由国务院总理提名,全国人民代表大会决定人选,国家主席任免,任期与政府同届。与美国相比,我国的审计机关的主要负责人地位相对没有那么高,任期也没那么长,独立性相对较弱。

美国审计总署的主计长具有独特的地位。由国会提名,总统任命,任期为十五年,其退休时薪金不减。在任期内,只有参、众两院联合决议方可能使主计长被免职。由于独特的地位和较长的任期,总统无法对其构成威胁,从而有效地保证他独立地开展工作。

3、审计范围

当前,我国国家审计机关的审计范围和内容主要包括依法对国务院各部门和地方人民政府及其各部门的财政收支,国有金融机构和企事业组织的财务收支,以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法、效益进行审计监督。可见,基本上限于财政财务收支审计,很少涉及绩效审计。李金华审计长在2003年全国审计工作会议上的报告中曾指出:效益审计是更高层次的审计目标,是审计工作的发展方向。但由于我国效益性审计的内容和审计标准不清楚,审计程序和审计方法不具体,致使效益审计在我国的发展处于很大程度的空白状态。

根据立法所赋予的权限,美国审计总署于1972年制定了《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》,进一步扩大了国家审计的工作范围。它包括三个部分:一是财务和合法性审计,二是经济和效率审计,三是计划项目效果审计。这个审计准则于1981年修订后增加了内容和补充说明。美国审计总署认为:这个审计准则是完美的,经得起考验的,已被美国各级政府和会计界所公认。同时,它对世界审计界也产生了巨大影响。

4、审计权限

具有一定的行政处理、处罚权是我国国家审计的一大特色。我国国家审计机关对违反国家规定的财政财务收支行为,需要依法予以处理、处罚的,可以在法定职权范围内做出审计决定或向有关主管机关提出处理、处罚意见。

美国审计总署拥有足够的调查权,但在绝大多数情况下,对在审计过程中发现的问题,不能直接地或强制地采取控制行动,即没有直接处理权,其权限仅限于检查、评价和向国会报告。

5、审计结果

我国现行国家审计制度规定的审计结果的报告途径是审计机关向政府汇报,政府将结果报全国人民代表大会审议,再告之社会公众。但由于现行审计体制将审计机关定位在政府的职能部门,并隶属于政府管理,国家审计实质上是政府的“内部审计”。同时,审计结果公示要经政府同意,那么政府对公示的内容就有选择权和决定权,由此会使社会公众可能处于信息严重不对称的地位。

在美国,审计报告除国家安全因素限制外,一般都要向立法机关、公众、媒体公开,审计结果的透明度很大。审计总署做出的审计结论和建议不具有法律上的约束力,只是把审计报告提交给国会,国会通过对不接受审计总署建议的拨款单位停止拨款或召开听证会,发挥审计报告的作用。由于听证会完全公开,便给被审计单位带来巨大压力。听证会对推动审计建议的实施和强化美国国家审计的作用意义重大。

6、审计经费

我国《审计法》规定,审计机关履行审计责任所必需的经费由同级政府的财政保证。但由于审计机关与财政部门是监督与被监督的关系,审计经费由同级财政部门审批,势必会影响并制约审计工作,难以保证审计机关对财政部门发挥监督作用。

在美国,审计总署独立于使用公共资金、承担受托经济责任的行政当局,经费由议会确定,直接向国家预算机关申请所需要的款项,并在自己的职责范围内使用预算拨款而不受政府控制和行政当局的干预。

二、启示及建议

行政型审计模式的优势是政府首长直接抓审计工作,有利于审计职能作用的发挥,审计以政府工作为中心,容易得到政府支持,以及审计成果转换快,效率高。其弊端是独立性不强、权威性不够、审计范围不全面、审计处理与执行难度大、审计透明度低等。

立法型国家审计模式是现代国家审计的主流模式,这一模式最明显的优势是独立性很强。从上文两种不同的审计模式比较中,我们已经看到立法型审计模式的主要特征及优势所在。但任何审计体制的形成与发展都是在特定的政治经济环境影响下发生的。新中国审计制度产生于20世纪80年代初,而如今,伴随着我国市场经济的不断发展,民主与法治进程的不断进步以及人民代表大会制度的日臻完善,国家审计体制改革已成为一种必然趋势。

将立法型审计模式作为构建我国新型审计体制的理想选择,已被许多学者所认可。我个人也认为这是一种比较理想的模式。总结诸多学者的观点,改革具体可从以下几处入手:

1、调整审计隶属关系,确保审计监督独立性。

将审计机关从政府行政隶属关系中脱离出来,使其直接隶属于人大。设立与国务院、最高人民法院及最高人民检察院相平行的审计院,即“一府三院”制,向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作;在地方各级人民代表大会下也相应设立审计院,直接对地方各级人民代表大会负责。

2、绩效审计与财务收支审计并重。

我国应在初步建成的财政财务收支审计的基础上,把绩效审计作为一种独立的审计类型而不断发展起来。同时,尽快完善绩效审计的理论体系,在分配审计资源时,应坚持绩效审计和财务收支审计并重,以使我国的国家审计能够更好地全方位地发挥监督作用。

3、建立和完善审计结果公示制度。

审计公示可以增强审计信息的透明度与老百姓的知情权,这项制度体现出审计为人民服务的思想。但要真正从形式和实质上做好为人民服务,则应该由直接代表人民利益的人大去驾驭审计监督和审计公示,并向审计机关提出透明度方面的相关要求。同时,充分发挥新闻媒体在强化审计报告的约束力方面的作用。

4、改革审计经费预算编报制度。

国家应通过立法把审计经费独立出来,由各级人大审批,从而保证审计预算的独立,使审计机关更好地完成自己的使命。具体来说,我们可以借鉴美国的做法,即由议会设立公共账目委员会,负责国家审计的预算审查,以解决国家审计经费的独立问题,从法律上确保国家审计的经费来源。

当然,我们该清楚地认识到,促进现行审计体制向立法型过度,尚需一段时间,不可能一蹴而就。它取决于国家民主与法制建设的进一步加强,取决于人大监督政府职能的不断强化和细化,有赖于社会政治、经济、法律、文化、道德及意识等诸多因素,这些因素都是我们在构建立法型审计模式时所应该考虑的。

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